Hacia la formación de una espacialidad del riesgo. Tendencias actuales y desarrollos futuros.

Leonel Adrian Cárdenas Roa
adrian@lacreactiva.org

Publicado originalmente en: IV Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales

En Colombia, la gestión del riesgo de desastres se ha convertido progresivamente y a lo largo de las últimas dos décadas en una técnica de administración del territorio (Cárdenas Roa, 2016). Esta técnica incluso ha llegado a remplazar en contextos de periferia y marginalidad de la ciudad de Bogotá a las técnicas tradicionales de planeación urbana y territorial. En este sentido, bajo la premisa de la valoración objetiva de amenazas y riesgos, se han adoptado aproximaciones primordialmente técnicas que han limitado el desarrollo y consolidación de procesos de participación y gestión democrática del territorio.

De esta forma, las acciones desarrolladas desde la gestión del riesgo de desastres, orientadas fundamentalmente a la implementación de intervenciones de carácter estructural (físico-espacial) sobre las condiciones de amenaza o vulnerabilidad física, han comenzado a configurar una espacialidad específica, diferenciada y contingente, constituyendo una nueva forma de producción y transformación del espacio urbano de origen informal en la ciudad de Bogotá (Cárdenas Roa, 2016).

Estas nuevas formas espaciales se están generando en un contexto que se localiza fundamentalmente en lo que se puede denominar como territorios históricos de expulsión: tejidos urbanos producidos y habitados por grupos y colectivos sociales en condición de vulnerabilidad, los cuales se encuentran sometidos a nuevas lógicas de desposesión desde la acción institucional dado los enfoques con bajo nivel de incidencia democrática bajo los cuales predomina el estudio y la gestión del riesgo de desastres en el contexto local.

Adicionalmente, en una perspectiva a largo plazo, las actuaciones sobre las condiciones físicas que configuran las situaciones de riesgo, como lo son los programas de reasentamiento y las obras de adecuación, no han logrado revertir las relaciones desiguales sobre las cuales se ha producido la ciudad y por el contrario las siguen reproduciendo, dado que por sí solas no tienen la capacidad de modificar las dinámicas de segregación socio espacial que han configurado las situaciones de riesgo que se buscan intervenir.

Se vislumbra así un horizonte de alta conflictividad social que en el mediano plazo se verá acentuada por los procesos de variabilidad y cambio climático que se encuentran actualmente en curso, pero que al mismo tiempo ofrece la oportunidad para pensar la ciudad y el espacio urbano desde una nueva perspectiva crítica y transformadora.

1. Algunas relaciones conceptuales entre riesgo y urbanismo

En las aproximaciones a las relaciones entre riesgo, ciudad y urbanismo existe un discurso dominante asociado a lo que se conoce hoy como la gestión del riesgo de desastres. Adicionalmente, en el estudio del riesgo confluyen en la actualidad otros enfoques críticos que se distancian de esta aproximación, orientados, por una parte, al cuestionamiento del monopolio de la toma de decisiones pretendidamente técnicas, y por otro, al estudio de la dimensión material del riesgo y las variables de la vulnerabilidad y la desigualdad (Cárdenas Roa, 2017).

Para el campo del urbanismo, Fraçois Ascher y Jordi Borja han formulado la idea de proyectar un urbanismo reflexivo (Ascher, 2004; Borja, 2013), en alusión a la formación de una modernidad reflexiva y una sociedad del riesgo (Beck, 2007). Es así como un urbanismo reflexivo respondería al reconocimiento de otras racionalidades no científicas ni económicas para la toma de decisiones con respecto a la administración de la ciudad (Cárdenas Roa, 2016).

En este sentido, “…un urbanismo reflexivo significa la capacidad de cuestionar y tomar decisiones dirigidas a la acción política, donde los contenidos sociales justifican las decisiones políticas” (Cárdenas Roa, 2016, p. 41). Adicionalmente, este urbanismo reflexivo se sustentaría a partir el reconocimiento de dos procesos: 1. Los procesos de cambio social en el marco de la modernización reflexiva (Beck, 2007) y 2. Los procesos de revolución urbana en alusión a una lectura dialéctica de la ciudad (Lefebvre, 1983).

Sin embargo, esta lectura de la ciudad a partir del relacionamiento de estos procesos de cambio es aun limitada y tiene poco desarrollo en el contexto local. De esta forma, la potencialidad transformadora de la conceptualización del riesgo se ha reducido al ejercicio de la gestión del riesgo de desastres, convertida en un dispositivo técnico para la administración y gobierno del territorio, con sustento en los marcos de actuación de la agenda multilateral para el desarrollo de las Naciones Unidas.

Esta simplificación se expresa en discursos urbanos de gran auge en la actualidad, como la resiliencia urbana, surgido como respuesta ante las evidencias y consecuencias globales del cambio climático, y que tiene su origen en el discurso generalizado de la ciudad sostenible. De esta forma, “Los organismos internacionales han incorporado y difundido la resiliencia urbana como parte de la necesidad de articular la gestión ambiental con la gestión del riesgo, ante las nuevas dinámicas de desastres de gran magnitud y la vulnerabilidad urbana” (Cárdenas Roa, 2016, p. 37).

Ante la imposibilidad de eliminar los riesgos inherentes al cambio climático y dadas las limitaciones actuales de las políticas de prevención, se han vuelto a posicionar las políticas de preparación ante los desastres, dando paso al éxito del discurso de la resiliencia urbana (Metzger & Robert, 2013). En este sentido, el Marco Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (Naciones Unidas, 2015) es el principal documento de referencia en el que se puede ubicar la resiliencia como parte de la retórica de la reducción de riesgo de desastres.

Desde esta perspectiva, la ciudad resiliente se encuentra vinculada a una visión de crisis urbana, donde el riesgo se presenta como una situación excepcional que contempla la idea de retorno a una situación de normalidad. Esta visión se opone a la aproximación crítica al riesgo, la cual, siguiendo la teoría social de Beck, busca “…cuestionar y transformar las acciones y decisiones humanas que producen situaciones de peligro” (Cárdenas Roa, 2016, p. 38).

En un segundo lugar, este enfoque se distancia de la visión transformadora de la revolución urbana, la cual es descrita por Borja como un proceso dialéctico en el que se propician procesos democráticos o socializadores del progreso, que a su vez se confrontan con los procesos dominantes de segregación social, desigualdad, marginación de colectivos vulnerables y aumento de incertidumbres (Borja, 2013).

Frente a la sin salida de los discursos dominantes de crisis y resiliencia urbana, Ascher ubica las nuevas relaciones de riesgo como una de las cinco transformaciones en la ciudad y la sociedad urbana que configuran el proceso de revolución urbana y reestructuración espacial actualmente en curso(Ascher, 2004), y el cual se encuentra sintetizado en los siguientes términos:

“la ciudad tiene una doble naturaleza, brinda seguridad y multiplica los peligros. El desarrollo del conocimiento y la búsqueda por controlar el futuro aumenta la exigencia social de seguridad, lo que posiciona en la gestión urbana la idea de riesgo y el principio de precaución. De esta forma, cuando se presentan dudas sobre las consecuencias de una decisión, se hace necesaria su politización” (Cárdenas Roa, 2016, p. 29).

Pero este proceso de revolución urbana, al ser conflictivo y dialéctico, tiene su contraparte en una reacción de contrarrevolución urbana. Según Borja, esta contrarrevolución ha sido descrita a través de los trabajos de Saskia Sassen, a propósito de lo que la autora ha denominado como expulsiones en el marco de la economía global, o de Mike Davis, quien ha acuñado el término de Planet of Slums o planeta de ciudades miseria (Borja, 2013).

Por una parte, la tesis de Davis plantea un proceso de urbanización que responde a dinámicas de reproducción de la pobreza, un proceso de expulsión en el que las ciudades concentran la mano de obra y las regiones rurales la afluencia de capital. Este proceso se caracteriza por los bajos o nulos estándares de urbanización de las áreas urbanas hiperdegradadas, en las que se contradice la idea de ciudad como espacio democratizador de los avances sociales, tecnológicos, económicos y culturales (Davis, 2007).

Por otra parte, para Sassen, esta lógica de expulsión es económica, social y biosférica, y se opone a la lógica de la inclusión ya que no contiene la idea de retorno. En este sentido, según Sassen, las formas de medición estandarizadas de crecimiento no dan cuenta del fenómeno de formación de espacialidades diferenciales, invisibilizando los espacios en expansión de los expulsados (Sassen, 2015).

Adicionalmente, estos procesos de expulsión pueden ser entendidos como una forma de despojo de las capacidades de grandes grupos sociales para: 1. Acceder a las oportunidades que ofrecen los procesos de revolución urbana actualmente en curso, y 2. Enfrentar las situaciones de desastre y peligro socialmente producido (Cárdenas Roa, 2016).

”De esta forma, a la revolución urbana en curso, entendida como un proceso democratizador, se opone una reacción contrarrevolucionaria que naturaliza las asimetrías socio-económicas, las formas políticas y los poderes establecidos; naturaliza en cierta medida, un destino de desastre anunciado” (Cárdenas Roa, 2016, p. 31).

2. La evolución de las políticas de gestión del riesgo en Bogotá y Colombia

Colombia cuenta con una importante tradición asociada a lo que se denominó en las décadas de 1980 y 1990 como prevención y atención de desastres y que se conoce desde inicios del siglo XXI como gestión del riesgo de desastres. Dicha tradición cuenta con tres paradigmas dominantes (Cárdenas Roa, 2016):

La atención de emergencias: este paradigma cuenta con el desarrollo histórico más importante y la tradición con más arraigo en el país. Incluye fundamentalmente las acciones y políticas orientadas a la atención inmediata ante el desastre. En el contexto colombiano, antes de los desarrollos conceptuales, técnicos y políticos de la década de 1980, las emergencias eran comúnmente asumidas como situaciones inevitables y el riesgo no era un concepto asociado a éstas.
La prevención y atención de desastres: los eventos de la avalancha de Armero y la toma del Palacio de Justica de 1985 provocaron en el país una crisis institucional que exigió la formulación del primer Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, antecediendo las directrices de la ONU formuladas en la década de 1990. En su momento, si bien existía un énfasis hacia la idea de prevención, el desarrollo de las políticas se mantuvo orientado fundamentalmente a la preparación para la respuesta. Aquí surgió la definición del riesgo como la relación entre condiciones de amenazas de origen natural y vulnerabilidades de origen social, y su conocimiento se asumió, principalmente, como un ejercicio especializado, aunque acompañado de un componente importante de participación ciudadana, especialmenteen lo relacionado con la organización local para la respuesta ante emergencias y desastres.
La gestión del riesgo de desastre: en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas declaró el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales. Si bien ya a finales de la década de 1980 se había constituido en Colombia el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, con la posterior adopción de la ley de reforma urbana (ley 9 de 1989) “el riesgo y la prevención se establecieron como técnicas para el gobierno de las ciudades colombianas” (Zeiderman & Ramírez Elizalde, 2010). Sin embargo, este nuevo enfoque solo comenzó a consolidarse a finales de la década de 1990 con la ley 388 de 1997, en la que se incluyó el riesgo como una determinante de planeación para prevenir las situaciones que afectan el desarrollo y actualmente se ha constituido en el enfoque dominante para la gestión del riesgo en Colombia. En este sentido, el riesgo sigue siendo objeto de un conocimiento especializado, vinculado ahora a los procesos de cambio climático que han exigido iniciar la inclusión de acciones de adaptación y mitigación en las políticas públicas, urbanas y territoriales.

Adicionalmente, existe un cuarto paradigma que aún se encuentra en un proceso incipiente de formación, asociado a la gestión social del riesgo, el cual se fundamenta no solo en un ejercicio de conocimiento tecno-científico frente a los riesgos, sino en la formación de una nueva racionalidad social que ha estado exigiendo la democratización de la toma de decisiones que históricamente se han presentado como técnicas y apolíticas[1]. Esto ha estado asociado fundamentalmente el surgimiento de una conciencia social frente a los impactos del desarrollo minero-energético y la validación de otras formas de conocimiento y sensibilidad social, en donde la definición del riesgo no responde únicamente a un ejercicio de la valoración técnica de amenazas y vulnerabilidades, sino que comprende un nuevo enfoque político y democratizador para la toma de decisiones (Cárdenas Roa, 2016).

A pesar del surgimiento de este nuevo enfoque, el paradigma vigente de la gestión del riesgo de desastres se ha limitado fundamentalmente a hacer frente a los riesgos que, por distintas situaciones, ya se han configurado o tomado una forma material, aquellos que son inevitables o que tienen un carácter inminente, dejando a un lado la posibilidad de hacer una gestión prospectiva que permita evitar nuevos escenarios de riesgo, lo cual se presenta como un objetivo aun distante (Lavell & Maskrey, 2013).

2.1 La Gestión del Riesgo en Bogotá

En el caso de Bogotá, si bien se han presentado algunos desarrollos particulares, la evolución del proceso de institucionalización de la gestión del riesgo se ha mantenido en concordancia con las políticas nacionales.

A partir de 1987 se creó por parte del Consejo de la ciudad el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias -FOPAE- y la Oficina Coordinadora para la Prevención y Atención de Emergencias -OPES-, lo que permitió orientar recursos al estudio de zonas de riesgo y el desarrollo de programas de mitigación y reubicación(Zeiderman, 2012). Sin embargo, históricamente se ha presentado un desarrollo accidentado en la formulación y puesta en marcha de las políticas públicas para la gestión del riesgo en la ciudad, dados los intereses y énfasis adoptados por las distintas administraciones, a pesar de lo cual no se ha evitado la conformación de una institucionalidad y normatividad que se presenta robusta en la actualidad.

En este proceso, las aproximaciones al riesgo que se dieron en el periodo inicial de 1990-1995 se orientaron a la obtención de un primer panorama del problema, particularmente atendiendo el estudio de las amenazas naturales, pero sin que se llegara a consolidar una política pública para la gestión del riesgo en la ciudad.

Posteriormente, en las administraciones de Mockus [1995-1997] y Peñalosa [1998-2000], se presentó un proceso de territorialización del riesgo (Cárdenas Roa, 2016). Por una parte, la administración Mockus articuló la gestión del riesgo a la gestión ambiental para el desarrollo de procesos de reducción de la vulnerabilidad de los habitantes frente a los riesgos ambientales (Robles Joya, 2009). Posteriormente, la administración Peñalosa adoptó los nuevos instrumentos de ordenamiento territorial contenido en la Ley 388 de 1997, lo cual llevó a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- de la ciudad, en el cual la zonificación de amenazas de origen natural se constituyó en una determinante de ordenamiento.

Adicionalmente, en el marco de la adopción del POT, se formuló el programa de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, con el cual se proyectó reubicar a 4.200 familias para el año 2010 buscando dar solución al problema de seguridad humana de la población expuesta a riesgos inminentes. Para esto, se adoptó un esquema de gestión en el que se delegó al Departamento de Prevención y Atención de Emergencias -DPAE- la competencia técnica para la realización de evaluaciones y monitoreo de zonas de alto riesgo, y a la Caja de Vivienda Popular la autoridad para gestionar la reubicación de la población (Zeiderman, 2012).

Ya en la primera década del siglo XXI se presentó un doble proceso de ajuste y desajuste institucional. Si bien el riesgo se encontraba parcialmente territorializado mediante los instrumentos de zonificación contenidos en el POT y se encontraban en curso los programas de reasentamiento, se requirió la creación de nuevos instrumentos de gestión, como el Valor Único de Reconocimiento -VUR- para la reubicación de familias afectadas por situaciones de alto riesgo no mitigable. Adicionalmente, en este periodo se buscó articular el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Desastres –SDPAE- al sistema de planeación y al sistema ambiental de la ciudad, y se formuló el Plan Distrital de Prevención y Atención de Emergencias -PDPAE-.

A pesar de estos avances, en este mismo periodo se eliminó el DPAE y la política de gestión de riesgo quedó en cabeza del FOPAE, un fondo que no contaba con las características necesarias para poner en marcha la política de gestión del riesgo en el Distrito, lo que llevó a que las políticas públicas se orientaran nuevamente a la tradición dominante de la prevención y atención de emergencias (Cárdenas Roa, 2016).

Finalmente, la administración Petro [2012-2015] realizó una reestructuración de las políticas distritales para la gestión del riesgo, dado el desajuste institucional y la ambigüedad de funciones de las entidades encargadas de su coordinación, lo cual implicó la inclusión de tres nuevas agendas en el marco de dicho proceso de reestructuración:

“i. Riesgos de origen social: se amplió el alcance de la política de gestión de riesgos, incorporando los riesgos de origen social, que se sumaron a los riesgos de origen natural y antrópico no intencional.

ii. Cambio climático: se incorporó el problema del cambio climático dentro de la gestión del riesgo.

iii. Mejoramiento integral: se reenfocó la dimensión territorial del riesgo mediante la articulación de la política de Mejoramiento Integral con la de Gestión de Riesgos a partir de la formulación de la figura de las Áreas Prioritarias de Intervención” (Cárdenas Roa, 2016, p. 83).

El énfasis adoptado en el marco de dicha administración se orientó a los procesos de adaptación al cambio climático, a partir de la búsqueda de un nuevo ordenamiento de la ciudad en torno al agua. En el marco de esta estrategia territorial se formularon una serie de proyectos de planificación territorial para la adaptación y mitigación del cambio climático, derivando en la Modificación Excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial -MEPOT- (Decreto 364 de 2013), el cual sería suspendido por el Consejo de Estado siete meses después de su entrada en vigencia.

En el nivel institucional, se transformó el antiguo SDPAE en el actual Sistema Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático -SDGR-CC- (Acuerdo 546 de 2013) y se separaron las funciones del FOPAE mediante la creación del Instituto de Gestión del Riesgo y Cambio Climático -IDIGER- (Acuerdo 546 de 2013), adscrito a la Secretaría de Ambiente, y el nuevo Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos -FONDIGER- (Decreto 174 de 2014).

Finalmente, en dicha administración se adoptó el Plan Distrital de Gestión de riesgos y Cambio Climático 2015-2050 -PDGR-CC- (Decreto 579 de 2015), en el que se determinó el desarrollo de una serie de lineamientos estratégicos para lograr: a) una ciudad sostenible y baja en carbono, b) la reducción de la vulnerabilidad territorial a riesgos y cambio climático, c) el manejo integral del agua, c) el aumento de la resiliencia sectorial, y d) los preparativos y respuesta post evento.

Es así como, con la reestructuración del SDPAE y la formulación de la MEPOT y el PDGR-CC, Bogotá integró la gestión de riesgos y la adaptación y mitigación del cambio climático como determinantes de la planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la sostenibilidad ambiental, en concordancia con las directrices surgidas del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD- (Ley 1523 de 2012).

Con la segunda administración Peñalosa [2016-2019], si bien se contaba con la reciente reestructuración de las políticas, el sistema y la institucionalidad para la gestión del riesgo y cambio climático, así como con un enfoque que contenía elementos propios de un paradigma más cercano a una gestión social del riesgo, se procedió a modificar de fondo el PDGR-CC con la adopción del Decreto 837 de 2018, reduciendo alcances, metas y políticas de participación. Igualmente, esta administración no dio continuidad a las figuras que de manera inicial se habían formulado para el desarrollo de proyectos territoriales integrales para la gestión del riesgo y se retornó a un enfoque de atención inmediata, preparación para la respuesta y obras de adecuación con pocos alcances sociales y territoriales.

2.2 Balance y resultados de la política territorial de la gestión del riesgo en Bogotá

Como resultado del proceso de institucionalización del riesgo a lo largo de más de tres décadas, Bogotá cuenta actualmente con una política territorial de gestión del riesgo con las siguientes características:

El sistema de planeación territorial reconoce las amenazas de origen natural en cuatro dimensiones: movimientos en masa, inundación, avenidas torrenciales e incendios forestales. Dichas amenazas se encuentran zonificadas y son actualmente objeto de debate en el marco de formulación y adopción del nuevo POT de Bogotá.
El programa de reasentamiento y las obras de adecuación de zonas de riesgo se han mantenido vigentes, sin que se hayan llegado a superar los procesos históricos de ocupación y urbanización de zonas de amenaza o alto riesgo no mitigables.
Se presenta una alta fragmentación territorial en lo relacionado con el desarrollo de acciones urbanas para la gestión del riesgo, con bajos niveles de concurrencia interinstitucional y participación ciudadana.
Se presentan pocos avances hacia la institucionalización de la gestión social y prospectiva del riesgo dado el predominio recurrente de los enfoques orientados a la atención inmediata y la preparación para la respuesta.
Si bien el sistema de gestión del riesgo existente debería facilitar los procesos de desconcentración institucional y descentralización de la gestión del riesgo en su dimensión territorial, dichos procesos se encuentran supeditados a los enfoques propios de cada gobierno de la ciudad.
La reciente inclusión del cambio climático en los procesos de gestión de riesgos aun cuenta con un alcance limitado y no se refleja de manera decidida en el desarrollo de los planes territoriales y las políticas de ciudad.
La ciudad carece en la actualidad de instrumentos de planificación, actuación y/o gestión territorial para el desarrollo de acciones y proyectos integrales y estratégicos para la gestión del riesgo y adaptación al cambio climático, lo cual deriva en la producción de una espacialidad contingente y reactiva.
No existen desarrollos consolidados de tecnologías sociales y apropiadas para la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático que respondan a las características culturales, físicas y naturales de la ciudad.

Según datos oficiales del PDGR-CC 2018-2030, en los procesos de gestión de alto riesgo no mitigable la ciudad ha reasentado en el periodo 1997-2018 a 10.855 familias, frente a las 4.200 proyectadas inicialmente, y se han incorporado como suelo de protección por riesgo cerca de 140 hectáreas. Según esta misma fuente, se requiere el reasentamiento de 4.800 familias y la incorporación de 400 hectáreas adicionales de suelos de protección por riesgo, lo cual se encuentra proyectado para ser culminado al año 2030.

Sin embargo, el entramado institucional para el desarrollo de dichos procesos resulta complejo ya que las competencias para la planeación, gestión, adecuación y control de las áreas expuestas se reparten entre tres secretarías (Secretaría de Ambiente, Secretaría de Planeación, Secretaría de Hábitat), el IDIGER, la Caja de Vivienda Popular y las Alcaldías Locales. Adicionalmente las condiciones para la administración y adecuación final de los suelos liberados están restringidas a globos de terreno de mínimo 1.000 M2, si cuentan con una relación directa con una fuente hídrica, o 2.000 M2 si no lo están. Pero dada la falta de instrumentos de actuación urbana y las acciones fragmentadas de gestión del riesgo, estos procesos se llevan a cabo predio a predio, dificultando la conformación de globos de terreno de estas características[2].

Como se menciona en el trabajo En riesgo (López Ortego, 2019), el resultado del desarrollo histórico de estas políticas para la gestión del riesgo de desastres, altamente fragmentado y opaco, es la desconfianza y suspicacia social frente a las segundas intenciones que puedan existir con los procesos de reubicación y las obras de mitigación realizadas. Entre estas inquietudes comunes se encuentra la identificación de presiones por el desarrollo de operaciones urbanísticas y la asociación de los procesos de reasentamiento con dinámicas de gentrificación para facilitar proyectos inmobiliarios y de infraestructuras opuestas a los intereses de las comunidades afectadas.

El resultado espacial de estos procesos es lo que en dicho trabajo se denomina como suelos huérfanos, “predios degradados y llenos de escombros […] que transmiten una idea de distopía territorial en áreas de alto valor medioambiental habitadas por población de bajos estratos socioeconómicos” (López Ortego, 2019, p. 39) lo que llevan a los habitantes locales a relacionar las áreas de riesgo con áreas de conflicto y espacios de miedo.

3. Tendencias actuales y desarrollos futuros

Actualmente se encuentra en proceso la formulación de la revisión general del POT de Bogotá, el cual sustenta parte de su modelo de ocupación con base en la ocupación de espacios que históricamente han estado expuestos a amenazas de origen natural. En contraste, en el POT vigente (Dec. 190 de 2003), el riesgo fue integrado como determinante de ordenamiento mediante la zonificación y exclusión de suelos para la urbanización por sus condiciones de amenaza y la inclusión del programa de reasentamiento por alto riesgo no mitigable. Son parte de estos suelos excluidos los que actualmente se encuentran en proceso de revisión para su inclusión como suelos estratégicos para los futuros procesos de expansión y densificación urbana.

En particular, la propuesta en revisión, en documento presentado al Consejo Territorial de Planeación Distrital -CTDP- el 14 de junio de 2019, contempla 10 proyectos estratégicos: cuatro Proyectos Territoriales Estratégicos de Crecimiento y seis de Cualificación. De estos, por lo menos dos proyectos se localizan en estas áreas de riesgo en proceso de redefinición: el proyecto Ciudad Río y el proyecto Lagos del Tunjuelo. Por su parte, a nivel prospectivo, el proyecto Ciudad Norte, que contiene a su vez los proyectos de Lagos de Torca, Ciudad Encenillos, Ciudad Arrayanes y Ciudad Conejera, se encuentra delimitado de manera ambigua con respecto a la Reserva Thomas Van der Hammen, con un valor hidrológico estratégico dado su potencial de recarga de acuíferos, lo cual la ha convertido en uno de los puntos de mayor interés y conflicto en el proceso de formulación con organizaciones ciudadanas y ambientalistas de la ciudad.

Adicionalmente, la formulación en curso incluye otra serie de iniciativas nuevas y polémicas desde una visión prospectiva y un enfoque social con respecto al POT vigente, en particular en lo relacionado con la política de Ecoeficiencia, la cual integra acciones orientadas a la integración de la Estructura Ecológica Principal en el Espacio Público, cuyo proyecto más relevante es el denominado Sendero de las Mariposas, así como la recuperación y renaturalización de suelos de protección ocupados, incluyendo acciones de reubicación, y los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible, los cuales en su conjunto integrarían la estrategia territorial asociada a la gestión del riesgo, complementando los ejercicios ya tradicionales de zonificación de amenazas y riesgos del POT.

Pero a pesar de la inclusión de esta serie de medidas activas, varias de las cuales resultan polémicas por el enfoque adoptado, sigue siendo limitada la aproximación territorial a la gestión del riesgo y cambio climático, y antes que proyectar una transformación del modelo de desarrollo urbano histórico a partir del cual se han generado las relaciones desiguales de riesgo sobre las que se ha construido la ciudad, los desarrollos contenidos se orientan a mantener dicho modelo a mediano y largo plazo.

Son los ejercicios de presión ciudadana y las nuevas sensibilidades sociales los que, desde una perspectiva no institucionalizada, han avanzado en la posibilidad de ejercer una gestión social del riesgo de carácter prospectivo y no reactivo, mientras que la institucionalidad ha quedado atrapada en los ejercicios de carácter preventivo, de atención y preparación, dando paso a lo que se puede definir como una espacialidad del riesgo contingente, de baja integración y aceptación socio-territorial.

3.1 Hacia la formación de una nueva espacialidad del riesgo

La integración efectiva de la gestión del riesgo como determinante en los procesos de planeación y ordenamiento territorial requiere avanzar a un cambio de enfoque en el que se complementen las medidas pasivas comunes asociadas a la zonificación de suelos y regulación de usos, con nuevas medidas activas que superen las recurrentes obras de adecuación y programas de reasentamiento, las cuales derivan en espacios huérfanos y espacialidades contingentes, así como en una alta fragmentación social y territorial con respecto a los modelos y estrategias de ordenamiento proyectados.

A nivel prospectivo, se requiere ampliar y garantizar los escenarios de consenso para la ejecución de proyectos urbanos de gran impacto socio territorial en un contexto global de cambio climático y formación nuevas sensibilidades sociales, los cuales han permitido evidenciar los efectos adversos del discurso técnico del desarrollo urbano. Esta ampliación de los escenarios de consenso debe ir acompañada igualmente por un proceso de gestión social de los recursos para la gestión del riesgo dado que los enfoques altamente técnicos no permiten a las comunidades locales la participación en su destinación y ejecución, quedando excluidas de una parte importante de las potenciales utilidades sociales y económicas que generan las intervenciones territoriales ejecutadas con dineros públicos.

Adicionalmente, se requiere integrar en los modelos de gestión de los suelos intervenidos, a las comunidades locales y afectadas, las cuales se encuentran aisladas ante el régimen de uso restrictivo de los suelos de protección por riesgo generados en los procesos de reasentamiento. Ampliar las categorías y modelos de gestión y apropiación social y comunitaria es un imperativo para recuperar los tejidos sociales y económicos rotos por los procesos de gestión de alto riesgo no mitigables.

A nivel de planeación y ordenamiento territorial, es necesaria la formulación de unidades de actuación urbana para la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático (Unidades Paisajísticas de Adaptación), que permita articular acciones y recursos interinstitucionales y comunitarios en proyectos urbanos y rurales integrales que abarquen los espacios de riesgo y sus contextos inmediatos. En el caso de Bogotá, existen diversos escenarios de transición urbano-rural, territorialmente frágiles, que requieren ser tratados con este cambio de enfoque, en el que se priorice el principio de precaución, se eviten nuevos procesos de urbanización y se generen nuevos valores socio-ambientales. Entre estos escenarios se encuentran:

Borde río Bogotá.
Red hídrica y río Tunjuelo (cuencas, sub cuencas, microcuencas y humedales)
Borde Sur y entorno del Relleno Sanitario Doña Juana.
Borde Norte y entorno de la reserva Thomas Van der Hammen.
Borde Cerros Orientales.
Canteras y cerros de Ciudad Bolívar.

Este cambio de enfoque, en lo urbanístico, debe reconocer y desconcentrar los desarrollos urbanos en contextos expuestos históricamente a amenazas y riesgos de origen social, tecnológico y natural. En este sentido, un principio para la restricción de densidades urbanas debe estar asociado al nivel de exposición de los suelos desarrollados y de expansión, en oposición a las dinámicas inmobiliarias que se están presentando en los últimos años en contextos expuestos a amenazas de diversa índole.

A mediano y largo plazo, deben resolverse los desequilibrios territoriales asociados a la localización de actividades industriales y extractivas de alto impacto, así como a la disposición y tratamiento final de residuos, que concentran la asunción desigual de riesgos en los grupos poblacionales excluidos y/o expulsados.

Finalmente, en perspectiva de cambio climático, las dimensiones de mayor vulnerabilidad para la ciudad son las de seguridad alimentaria y recurso hídrico (Ideam, Pnud, Mads, DNP, & Cancillería, 2017), lo cual exige el desarrollo de alternativas de abastecimiento a partir del desarrollo de nuevas categorías de usos y espacialidades urbanas, así como el desarrollo de tecnologías sociales y apropiadas, que permitan crear alternativas de abastecimiento ante el escenario de crisis climática global que se ha venido consolidando de manera acelerada en años recientes.

Es así como la espacialidad del riesgo, que actualmente responde a procesos de gestión de emergencias y desastres socio naturales ya consolidados por su condición de inminencia o inevitabilidad, tomando forma en una espacialidad contingente, debe dar paso a una nueva espacialidad del riesgo incluyente, democrática y transformadora de las relaciones desiguales sobre las que se ha edificado la ciudad.

Bibliografía

Ascher, F. (2004). Los nuevos principios del urbanismo (M. Hernández Díaz, Trad.). Madrid, España: Alianza.

Beck, U. (2007). La modernidad reflexiva. En J. Beriain (Ed.), & C. Sánchez Capdequí (Trad.), Las consecuencias perversas de la modernidad: modernidad contingencia y riesgo (2.^a ed., pp. 199-266). Barcelona, España: Anthropos.

Borja, J. (2013). Revolución urbana y derechos ciudadanos. Madrid, España: Alianza.

Cárdenas Roa, L. A. (2016). Riesgo y reestructuración espacial en la cuenca urbana del río Tunjuelo (Maestría, Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes). Recuperado de www.bdigital.unal.edu.co/54545/

Cárdenas Roa, L. A. (2017). Riesgo y reestructuración espacial en la cuenca urbana del río Tunjuelo. Aportes para el estudio de una espacialidad del riesgo. Presentado en IX Seminario Internacional de Investigación en Urbanismo, Barcelona-Bogotá, Junio 2017, Barcelona.

Davis, M. (2007). Planeta de ciudades miseria (J. M. Amoroto Salido, Trad.). Madrid, España: Foca.

Ideam, Pnud, Mads, DNP, & Cancillería. (2017). Análisis de vulnerabilidad y riesgo por cambio climático en Colombia. Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático. Bogotá, Colombia: IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, FMAM.

Lavell, A., & Maskrey, A. (2013). The Future of Disaster Risk Management: An On-going Discussion. San José, Costa Rica: Flacso / Unisdr.

Lefebvre, H. (1983). La revolución urbana (4.^a ed.; M. Nolla, Trad.). Madrid, España: Alianza.

López Ortego, A. (Ed.). (2019). En riesgo. Los comunes rurales-urbanos del alto Fucha. Bogotá, Colombia: Alcaldía de Bogotá.

Metzger, P., & Robert, J. (2013). Elementos de reflexión sobre la resiliencia urbana: Usos criticables y aportes potenciales. Territorios, (28), 21-40.

Naciones Unidas. (2015, marzo 14). Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. Presentado en III Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, Sendai, Miyagi, Japón.

Robles Joya, S. (2009). Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo: Bogotá, 1991-2005. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional de Colombia.

Sassen, S. (2015). Expulsiones. Brutalidad y complejidad en la economía global. Buenos Aires, Argentina: Katz.

Zeiderman, A. (2012). On shaky ground: The making of risk in Bogotá. Environment & Planning, 44(7), 1570-1588. https://doi.org/10.1068/a44283

Zeiderman, A., & Ramírez Elizalde, L. A. (2010). Apocalipsis anunciado: Un viraje en la política de riesgo en Colombia a partir de 1985. Revista de Ingeniería, (31), 119-131.

[1] El auge de consultas y audiencias populares en rechazo al desarrollo minero-energético exponen este nuevo escenario de confrontación con respecto a cómo se han asumido, definido y tomado decisiones frente a los escenarios de riesgo en el país.

[2] Adicionalmente, para la gestión predial de los suelos en condición de riesgo no mitigable se prioriza la adquisición de aquellos que se encuentran ocupados por viviendas, dejando en segundo plano aquellos que no se encuentran ocupados, lo cual dificulta aún más la conformación de dichos globos.